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Studio Legale
NewsLetter |
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 10 luglio 2002 pubblicata su GU n. 192 del 17-8-2002
Aggiornamento dell'elenco degli operatori aventi significativo potere
di mercato sul mercato dell'accesso ad Internet.
(Deliberazione n.
219/02/CONS).
L'AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di consiglio del 10 luglio 2002;
Vista la direttiva del Consiglio 90/387/CE, relativa alla
"Istituzione del mercato interno per i servizi delle
telecomunicazioni mediante la realizzazione di una rete aperta di
telecomunicazioni" (Open Network Provision);
Vista la direttiva della Commissione 90/388/CE, relativa alla
"Concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni";
Vista la direttiva 96/19/CE, che modifica la direttiva 90/388/CE al
fine della completa apertura dei mercati delle telecomunicazioni;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 97/33/CE,
relativa alla "Interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e
finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilita'
attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete
aperta (ONP)", e in particolare gli articoli 4, 6, 7, 8, 18 e
l'allegato I, parti 1, 2 e 3;
Vista la raccomandazione della Commissione europea 98/195/CE dell'8
gennaio 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato delle
telecomunicazioni liberalizzato (parte 1 - fissazione dei prezzi di
interconnessione)" ed i successivi aggiornamenti;
Vista la raccomandazione della Commissione europea 98/322/CE dell'8
aprile 1998, concernente "L'interconnessione in un mercato delle
telecomunicazioni liberalizzato (parte 2 - separazione contabile e
contabilita' dei costi)" ed i successivi aggiornamenti;
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 98/10/CE,
relativa alla "Applicazione del regime di fornitura di una rete
aperta (ONP) alla telefonia vocale e sul servizio universale delle
telecomunicazioni in un ambiente concorrenziale";
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
2002/21/CE, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed
i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro);
Vista la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
2002/19/CE, relativa all'accesso alle reti di comunicazione
elettronica e alle risorse correlate e all'interconnessione delle
medesime (direttiva accesso);
Visto il decreto legislativo 17 marzo, 1995, n. 103, di attuazione
della direttiva 90/388;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 4 settembre 1995,
n. 420, "Regolamento recante determinazioni delle caratteristiche e
delle modalita' di svolgimento dei servizi di telecomunicazioni di
cui all'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 17 marzo 1995, n.
103";
Vista la legge 14 novembre 1995, n. 481, recante "Norme per la
concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilita'.
Istituzione delle Autorita' di regolazione dei servizi di pubblica
utilita'";
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, relativa all'"Istituzione
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo";
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997,
n. 318 "Regolamento di attuazione di direttive comunitarie", ed in
particolare gli articoli 1, comma 1, lettera am), 4, 5, 7, 8 e 22,
comma 1, lettera a), nonche' l'allegato A;
Visto il decreto ministeriale 25 novembre 1997, recante
"Disposizioni per il rilascio delle licenze individuali nel settore
delle telecomunicazioni";
Vista la determinazione del Ministero delle comunicazioni in data 3
aprile 1998, relativa alla determinazione degli organismi di
telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato;
Visto il decreto ministeriale 23 aprile 1998, recante "Disposizioni
in materia di interconnessione nel settore delle telecomunicazioni",
e in particolare l'art. 8 e l'art. 9, commi 1, 2, 3;
Vista la legge 8 aprile 2002, n. 59, recante "Disciplina relativa
alla fornitura di accesso ad Internet";
Vista la delibera n. 197/99, recante "Identificazione degli
organismi di telecomunicazioni aventi notevole forza di mercato";
Vista la delibera n. 287/99, recante "Procedura per lo svolgimento
di consultazioni pubbliche nell'ambito di ricerche e indagini
conoscitive";
Vista la delibera 467/00/CONS, recante "Disposizioni in materia di
autorizzazioni generali", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 184 dell'8 agosto 2000;
Vista la delibera 6/00/CIR, recante "Piano di numerazione nel
settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa", pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 169 del 21
luglio 2000;
Vista la delibera n. 25/01/CIR, recante "Disposizioni in merito
all'introduzione dell'offerta di interconnessione di riferimento del
servizio di raccolta su base forfetaria per il traffico internet",
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 17
del 14 gennaio 2002;
Vista la delibera n. 132/92/CONS, recante "Consultazione pubblica
nell'ambito del procedimento avente ad oggetto aggiornamento
dell'elenco degli operatori aventi significativo potere di mercato
sul mercato dell'accesso ad Internet per gli effetti di cui agli
articoli 4, 5, 7, 8 e 9 del decreto del Presidente della Repubblica
19 settembre 1997, n. 318, ai sensi della legge, 8 aprile 2002, n.
59", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.
106 dell'8 maggio 2002;
Vista la delibera n. 9/02/CIR, recante "Norme di attuazione
dell'art. 1, comma 1, della legge n. 59 dell'8 aprile 2002: criteri
di applicazione agli Internet Service Providers delle condizioni
economiche dell'offerta di riferimento";
Visti i contributi prodotti dai soggetti partecipanti alla
consultazione pubblica;
Vista la richiesta di informazioni trasmessa agli operatori in data
7 giugno 2002 e le risposte pervenute;
Vista la nota trasmessa in data 11 giugno 2002 all'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato;
Vista la nota trasmessa in data 13 giugno 2002 al commissario della
direzione generale concorrenza della Commissione europea, professor
Mario Monti;
Vista la nota, trasmessa il 24 giugno 2002, dal commissario della
direzione generale concorrenza della Commissione europea, professor
Mario Monti;
Visto il parere dell'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato, trasmesso il 27 giugno 2002;
Sentite, in data 19 giugno, le societa' SEAT Pagine Gialle, Wind
Telecomunicazioni, Albacom, Atlanet, Edisontel, Welcome Italia,
Telecom Italia e le associazioni @iip e Assoprovider, e, in data 24
giugno 2002, le societa' BLU, H3G, Telecom Italia Mobile, Vodafone
Omnitel e Wind Telecomunicazioni;
Visti gli atti del procedimento;
Considerato quanto segue:
1. L'istituto del significativo potere di mercato e il ruolo
dell'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni nel quadro
normativo comunitario e nazionale.
Tra gli strumenti di regolamentazione asimmetrica volti al
perseguimento degli obiettivi di armonizzazione, liberalizzazione e
promozione di dinamiche concorrenziali nei mercati di
telecomunicazioni, il vigente quadro regolamentare europeo, recepito
in Italia ad opera del decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997, prevede l'istituto del significativo potere di mercato
(altrimenti richiamato, nei testi nazionali, come "notevole forza di
mercato"), stabilendone la nozione ed i criteri d'applicazione e
collegando puntuali obblighi regolamentari all'identificazione ed
alla conseguente notifica alla Commissione europea di tale qualifica
in capo ad uno o piu' operatori in relazione a ciascun mercato
rilevante. Si tratta, in particolare, di obblighi di non
discriminazione, orientamento ai costi, pubblicazione di un'offerta
di riferimento e negoziazione (rispettivamente, in relazione a
servizi di interconnessione e accesso speciale), contabilita' dei
costi e separazione contabile (articoli 4, 5, 7, 8 e 9 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 318/1997).
L'art. 1, comma 1, lettera am) del decreto del Presidente della
Repubblica n. 318/1997 (che riproduce i contenuti dell'art. 4, comma
3, della direttiva 97/33/CE) definisce come operatore avente
significativo potere di mercato "[....] un organismo che detenga
oltre il 25% della quota di un particolare mercato delle
telecomunicazioni in ambito nazionale o nell'ambito del mercato
geografico ove e' autorizzato ad operare" e prosegue, specificando
che "L'Autorita', sentita l'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato, puo' comunque stabilire che un organismo che detiene, nel
rispettivo mercato, una quota inferiore o uguale al 25% disponga di
una notevole forza e, viceversa, che un organismo detentore, nel
rispettivo mercato, di una quota superiore al 25% non disponga di una
notevole forza. In entrambi i casi, la decisione deve tener conto
della capacita' dell'organismo di influenzare le condizioni di
mercato, del fatturato relativo alla dimensione del mercato, del
controllo dei mezzi di accesso agli utenti finali, dell'accesso alle
risorse finanziarie, della sua esperienza nella fornitura di prodotti
e di servizi sul mercato".
Ai sensi dell'art. 18, comma 2, della direttiva 97/33, le Autorita'
nazionali di regolamentazione hanno l'obbligo di identificare gli
organismi aventi notevole forza di mercato e di notificare tali
organismi alla Commissione. L'art. 22, comma 1, lettera a), del
decreto del Presidente della Repubblica 318/1997, assegna
espressamente all'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni la
competenza in materia di disciplina e modalita' applicative
dell'istituto del significativo potere di mercato; competono pertanto
all'Autorita' la decisione sui parametri da adottare per misurare le
quote di mercato degli organismi di telecomunicazioni, la valutazione
del peso dei criteri diversi dalla quota di mercato contemplati dalla
normativa comunitaria e nazionale eventualmente utilizzati per la
determinazione del significativo potere di mercato, nonche' la
definizione delle condizioni di applicazione degli obblighi
regolamentari conseguenti.
La normativa nazionale e comunitaria consente di individuare
quattro mercati rilevanti ai fini della notifica di significativo
potere di mercato:
1) mercato dei servizi e delle reti di telefonia pubblica fissa
(allegato A, parte 1, del decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997 e allegato I, parte 1 della direttiva 97/33/CE);
2) mercato della fornitura di linee affittate (allegato A, parte
2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e allegato
I, parte 2 della direttiva 97/33/CE);
3) mercato dei servizi e delle reti di telefonia pubblica mobile
(allegato A, parte 3, del decreto del Presidente della Repubblica n.
318/1997 e allegato I, parte 3, della direttiva 97/33/CE);
4) mercato nazionale dell'interconnessione, con riferimento sia
alle reti telefoniche pubbliche fisse (allegato A, parte 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e all'allegato I,
parte 1, della direttiva 97/33/CE) sia alle reti pubbliche di
telefonia mobile (allegato A, parte 3, primo capoverso, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 318/1997 e allegato I, parte 3,
punto 1, della direttiva 97/33/CE).
In adempimento al quadro regolamentare sopra indicato, l'Autorita'
ha provveduto, con la delibera del Consiglio n. 197/1999, a designare
e notificare alla Commissione europea gli organismi aventi notevole
forza di mercato nei mercati sopra individuati.
La lista dei mercati sinora identificati non e' peraltro una lista
chiusa; se, difatti, in sede di prima applicazione dell'istituto
(coincidente con la fase di avvio dei meccanismi concorrenziali
definiti dalla normativa europea), l'Autorita' ha ritenuto
sufficiente una verifica delle condizioni dei mercati espressamente
richiamati dalla normativa stessa, nulla esclude che, in una fase
piu' avanzata del percorso di apertura dei mercati di
telecomunicazioni ed in considerazione del forte dinamismo del
contesto tecnologico, si renda necessario procedere alla
individuazione di nuovi mercati rilevanti, anche attraverso la
segmentazione dei mercati di riferimento precedentemente individuati.
Tale possibilita' risultava gia' espressamente prevista
dall'Autorita' in occasione delle attivita' che hanno condotto alle
notifiche di cui alla delibera n. 197/99; in particolare, si richiama
il considerando 3 della citata delibera, in cui l'Autorita' segnalava
che "[....] l'evoluzione dei mercati e delle possibili variazioni
degli elementi rilevanti ai fini dell'identificazione", avrebbe
potuto produrre innovazioni nel quadro generale di riferimento, con
"..l'eventualita' di ridefinire gli operatori con notevole forza di
mercato, nonche' di segmentare ulteriormente i mercati di
riferimento, laddove si ritenga necessario".
La ratio stessa dell'istituto suggerisce, d'altro canto,
l'opportunita' di una costante verifica di adeguatezza della lista
dei mercati rilevanti; e' di tutta evidenza, infatti, che lo
strumento regolamentare della notifica, per poter risultare efficace
e coerente con i principi generali che regolano le attivita' sui
mercati di telecomunicazioni, richiamati dall'art. 2, comma 1,
lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997,
debba essere quanto piu' possibile aggiornato e calibrato in ragione
delle effettive condizioni di sviluppo concorrenziale dei mercati
interessati.
Tali poteri di verifica competono all'Autorita'; a fortiori, una
indicazione di nuovi mercati puo' essere formulata dal legislatore,
ferme restando le competenze tecniche dell'Autorita' di settore nella
definizione dei criteri applicativi ex art. 22, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997. In tale contesto, la legge 8
aprile 2002, n. 59, ha inteso dedicare una specifica attenzione al
mercato dei servizi di accesso ad Internet, in considerazione del
grado e delle condizioni di sviluppo, nonche' delle esigenze di
diffusione dei servizi stessi, evidenziando l'esigenza di una
disciplina che superi l'attuale differenziazione regolamentare tra
Internet Service Providers (di seguito, per brevita', indicati anche
con l'aeronimo ISP) indipendenti, operanti sulla base di
autorizzazione generale, ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 4 settembre 1995, n. 420 e della delibera 467/00/CONS, e
operatori titolari di licenza individuale, ai sensi del decreto
ministeriale 25 novembre 1997. L'art. 1, comma 1, della legge dispone
inoltre che l'Autorita' provveda, entro sessanta giorni,
all'aggiornamento dell'elenco degli operatori aventi significativo
potere di mercato sul mercato dell'accesso ad Internet per gli
effetti di cui agli articoli 4, 5, 7, 8 e 9 del decreto del decreto
del Presidente della Repubblica n. 318/1997. Le previsioni di legge
demandano dunque all'Autorita' l'esercizio delle proprie competenze
in merito alla individuazione ed all'analisi di un nuovo segmento di
mercato e, ove ne sussistano le condizioni, alla indicazione delle
modalita' applicative delle misure regolamentari gia' definite dalle
norme vigenti.
Una approfondita riflessione merita l'inquadramento delle attivita'
di individuazione di un nuovo mercato rilevante a livello nazionale
nella prospettiva evolutiva del regime regolamentare europeo in tema
di significativo potere di mercato e, specificamente, nelle more del
recepimento in Italia della direttiva 2002/21/CE ("direttiva quadro")
e dei documenti applicativi connessi (in particolare, della
raccomandazione di cui all'art. 15, comma 1, della direttiva). Tale
riflessione concerne sia gli aspetti procedurali, sia i potenziali
impatti di tali attivita' sull'efficacia degli strumenti
regolamentari di prossima attuazione. Al riguardo, si rileva in primo
luogo che l'applicazione dell'istituto del significativo potere di
mercato secondo modalita' efficaci e proporzionali in relazione allo
specifico contesto nazionale costituisce obiettivo confermato dalla
direttiva 2002/21/CE; l'art. 15, comma 3, della citata direttiva,
infatti, prevede espressamente in capo alle Autorita' nazionali il
compito di definire "[...] i mercati rilevanti corrispondenti alla
situazione nazionale", indicando una specifica procedura per la
individuazione di mercati nazionali diversi da quelli che verranno
individuati ad opera della raccomandazione della Commissione,
richiamata al comma 1 del medesimo articolo.
Sotto il profilo procedimentale, nelle more del recepimento della
nuova direttiva e della conseguente applicazione del nuovo regime
regolamentare e procedurale, gli adempimenti procedimentali connessi
alle attivita' di notifica sono necessariamente disciplinati dalle
norme vigenti. Dal punto di vista sostanziale, sono attualmente in
corso i lavori preparatori della citata raccomandazione a cura della
Commissione; ad oggi, tali lavori hanno condotto alla stesura di un
testo preliminare, attualmente oggetto di consultazione pubblica. In
considerazione di cio', appare indispensabile, al fine di assicurare
che le misure assunte nella fase transitoria non pregiudichino una
piena e corretta applicazione della disciplina europea recentemente
pubblicata in materia di significativo potere di mercato, prevedere,
sin d'ora, una riconsiderazione complessiva del quadro delle
notifiche di significativo potere di mercato, ivi comprese quelle
effettuate ai sensi della legge n. 59/2002, mediante gli strumenti
definiti dal nuovo quadro regolamentare europeo e alla luce della
nuova lista dei mercati di cui alla raccomandazione, non appena tali
strumenti si renderanno giuridicamente applicabili a livello
nazionale. Tale impostazione e' in linea con le prescrizioni definite
dalla stessa direttiva 2002/21/CE in ordine al regime transitorio
applicabile in tema di significativo potere di mercato. Si richiama,
al riguardo, l'art. 27 (rubricato, appunto, "disposizioni
transitorie") in cui si dispone che gli Stati membri mantengano gli
obblighi vigenti in materia sulla base della normativa nazionale sino
a quando non abbiano completato l'analisi ai sensi delle nuove
disposizioni e mediante gli strumenti definiti dalla direttiva
stessa.
In considerazione dell'attuale fase di transizione del quadro
regolamentare comunitario e delle sostanziali novita' da esso
apportate in tema di significativo potere di mercato, ed al fine di
escludere ogni possibile pregiudizio al raggiungimento degli
obiettivi stabiliti da tale nuovo quadro regolamentare, l'Autorita'
ha ritenuto opportuno portare a conoscenza della direzione generale
concorrenza della Commissione europea e dell'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato l'inquadramento regolamentare, gli
obiettivi, la natura e l'iter del presente procedimento. In tale
senso, peraltro, induce la considerazione per cui la nuova
disciplina, di cui agli articoli 14-16 della direttiva 2002/21/CE,
fonda l'analisi del significativo potere di mercato sulla
applicazione di strumenti e concetti di analisi economica propri
della disciplina della concorrenza. Le note pervenute confermano la
correttezza dell'impostazione dell'Autorita' di procedere alle
attivita' indicate dalla legge n. 59/2002, utilizzando gli strumenti
disponibili ai sensi delle norme vigenti, prevedendone tuttavia una
applicazione tale da assicurare una equilibrata transizione verso il
nuovo quadro regolamentare.
La lettera della Commissione europea del 24 giugno 2002, pur
confermando che il vigente quadro regolamentare europeo consente la
individuazione a livello nazionale di mercati diversi rispetto a
quelli definiti dalla direttiva 97/33/CE, invita l'Autorita' a
considerare con particolare attenzione i potenziali impatti - sia sul
piano generale della compatibilita' con gli obiettivi perseguiti
dalla nuova disciplina, sia sotto il profilo degli effetti pratici
sui meccanismi di mercato e negoziali - conseguenti ad una eventuale
individuazione, a livello nazionale, di mercati rilevanti non
compresi nella lista di cui all'allegato I alla direttiva 2002/21/CE
e, in particolare, del "... mercato all'ingrosso dell'accesso ad
Internet".
Al riguardo, la commissione ricorda che, a decorrere dal 25 luglio
2003 (data fissata per l'applicazione negli Stati membri della citata
direttiva, ai sensi del suo art. 28, comma 1), gli Stati membri
dovranno attivare la specifica procedura definita all'art. 7, qualora
intendano procedere alla designazione di operatori con significativo
potere di mercato in mercati non indicati dalla raccomandazione.
L'Autorita' considera di fondamentale rilievo le indicazioni
fornite dalla Commissione e si impegna a procedere ad una analisi dei
mercati individuati ai sensi del presente provvedimento, non appena
tutti gli strumenti di cui all'art. 16 della direttiva n. 2002/21/CE
saranno disponibili; in base agli esiti di tale analisi (da
concludersi entro la data del 25 luglio 2003), l'Autorita' procedera'
all'eventuale attivazione della procedura di consultazione sopra
richiamata.
Si rileva peraltro che la stessa Commissione indica criteri utili
ad evitare che l'applicazione del vigente quadro regolamentare in
tema di significativo potere di mercato si ponga in contrasto con gli
obiettivi e gli strumenti previsti per la nuova disciplina
dell'istituto. In particolare, la commissione sottolinea
l'opportunita' che l'Autorita', nell'applicazione delle norme vigenti
e degli strumenti regolamentari ivi previsti, non si limiti ad
applicare il tradizionale criterio della quota di mercato, bensi' si
avvalga in modo sostanziale e qualificato di tutti gli altri criteri
definiti dalla vigente normativa (capacita' di influenzare le
condizioni di mercato, controllo dei mezzi di accesso agli utenti
finali, fatturato commisurato al valore del mercato, accesso alle
risorse finanziarie, esperienza nella fornitura di prodotti e
servizi). Cio', al fine di assicurare che la valutazione relativa
alla sussistenza di un significativo potere di mercato si fondi nella
sostanza, nell'attuale fase transitoria e nelle more della entrata in
vigore di norme che ne modificano radicalmente il funzionamento,
sugli strumenti dell'analisi di mercato, evitando in tal modo ogni
possibile discontinuita' rispetto all'applicazione degli strumenti
previsti dal nuovo regime.
L'applicazione dei criteri previsti dal regime vigente, modulata
secondo le indicazioni suggerite dalla Commissione, e l'immediata
riconsiderazione complessiva del quadro delle notifiche di
significativo potere di mercato (ivi comprese quelle effettuate ai
sensi della legge n. 59/2002) attraverso gli strumenti definiti dal
nuovo quadro regolamentare europeo, consentono pertanto, ad avviso
dell'Autorita', di assicurare che le misure assunte in tale fase di
transizione non pregiudichino l'applicazione della disciplina europea
in materia di significativo potere di mercato, di prossima
applicazione.
Con specifico riferimento alle esigenze di rinegoziazione dei
contratti tra operatori alla luce di eventuali notifiche nel mercato
all'ingrosso e ai connessi rischi di incertezza giuridica, si osserva
che gli stessi operatori partecipanti al procedimento (titolari di
licenza individuale, ovvero Internet Service Providers autorizzati)
hanno espresso, in larghissima maggioranza, un parere favorevole in
merito all'utilita' di un intervento di notifica su detto mercato e
un forte interesse a rinegoziare le vigenti condizioni contrattuali;
per una piu' dettagliata analisi della natura di tale mercato e degli
impatti regolamentari di una eventuale notifica sulle dinamiche di
detto mercato, si rinvia alle considerazioni espresse al successivo
paragrafo 3.
Analogamente, il parere emesso dall'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato, oltre a proporre alcuni argomenti di
natura regolamentare ed economica in merito alla possibilita' di
individuare ulteriori mercati rilevanti a fini regolamentari rispetto
a quelli definiti dalla direttiva 97/33/CE e in merito alla
compatibilita' di tali iniziative con le disposizioni della direttiva
2002/21/CE (con specifico riferimento all'ipotesi di individuazione
di una pluralita' di mercati collegati alla definizione recata dalla
legge n. 59/2002), sottolinea l'importanza che una attivita' di
definizione di mercati nuovi a fini regolamentari in ambito nazionale
debba in ogni caso essere effettuata in coerenza con i principi
informatori della nuova disciplina comunitaria e, in concreto, si
basi su una analisi approfondita delle dinamiche del mercato
rilevante e non si limiti alla mera applicazione del criterio della
quota di mercato. Per quanto concerne taluni profili giuridici
segnalati dall'Autorita' garante della concorrenza e del mercato,
relativi alla coerenza del provvedimento rispetto al nuovo quadro
regolamentare comunitario, si ritiene che essi possano essere
utilmente inquadrati alla luce della ricostruzione regolamentare
rappresentata nel parere della Commissione europea.
L'esigenza di una valutazione in merito alla opportunita' di una
segmentazione del mercato dell'accesso ad Internet in ulteriori
mercati rilevanti ai fini regolamentari (con particolare riferimento
a segmenti di mercato riferiti a servizi intermedi della filiera
produttiva) emerge, d'altro canto, in modo inequivoco dal dettato e
dalla ratio stessa della legge n. 59/2002.
La norma di apertura della legge (art. 1, comma 1) dispone infatti
l'equiparazione degli Internet Service Providers agli operatori
licenziatari proprio ai fini dell'accesso alle condizioni
dell'offerta d'interconnessione di riferimento pubblicata da un
operatore avente significativo potere di mercato e pone in capo
all'Autorita' il compito di definire i criteri per la operativita'
dell'interconnessione per traffico Internet. Cio' mette in chiara
evidenza il cruciale ruolo del servizio intermedio di
interconnessione nelle dinamiche del mercato dell'accesso ad
Internet. In data 26 giugno 2002, con la propria delibera 9/2/CIR,
l'Autorita' ha dato puntuale adempimento a tale disposizione di
legge.
La successiva disposizione (contenuta dal medesimo art. 1, comma
1), che richiede l'aggiornamento, a cura dell'Autorita', della lista
dei soggetti notificati come detentori di significativo potere di
mercato sul mercato dell'accesso ad Internet, e' il corollario logico
della norma appena richiamata e mira, tra l'altro, ad individuare i
soggetti ai quali imporre i richiamati obblighi di pubblicazione di
un offerta di riferimento; una corretta e completa applicazione della
norma rende dunque imprescindibile una attenta analisi delle
dinamiche del mercato dei servizi intermedi d'interconnessione
(altrimenti definiti "all'ingrosso", ovvero wholesale, secondo le
nozioni equivalenti richiamate nelle note della Commissione e
dell'Autorita' garante). Confortano tale interpretazione la lettura e
l'analisi dei lavori parlamentari preparatori della legge e l'analisi
delle dinamiche di mercato riportata al successivo paragrafo 3.
Per le ragioni sopra richiamate, si ritiene in ogni caso necessario
prevedere fin da ora la conclusione, alla data del 25 luglio 2003, di
una analisi del mercato dell'accesso ad Internet di cui alla legge n.
59/2002, applicando le procedure e gli strumenti indicati all'art. 16
della 2002/21/CE e, piu' specificamente, gli orientamenti di cui al
comma 2, per l'analisi del mercato e la valutazione del significativo
potere di mercato ai sensi del nuovo quadro normativo europeo, e la
raccomandazione di cui al comma 3 recante la lista dei mercati
rilevanti ai sensi del nuovo quadro, entrambi di prossima
pubblicazione.
2. L'iter del procedimento.
La designazione di un operatore come avente significativo potere di
mercato si fonda su una preliminare attivita' di analisi economica,
articolata nei seguenti passaggi:
a) identificazione del mercato rilevante, sia in termini di
prodotto/servizio, sia in termini geografici, e valutazione della
eventuale rilevanza di mercati intermedi rispetto ai quali una
eventuale posizione di significativo potere di mercato sia in grado
di influenzare le condizioni del mercato rilevante;
b) definizione del parametro di misurazione del mercato
complessivo e delle quote di mercato dei singoli operatori;
c) calcolo delle quote di mercato degli operatori nei singoli
mercati di riferimento;
d) valutazione degli eventuali impatti di criteri diversi dalla
quota di mercato definiti dalla normativa nazionale e comunitaria.
Nella definizione dell'iter procedimentale, l'Autorita' ha
attribuito una particolare importanza alla necessita' di rendere
compatibili i termini particolarmente stringenti fissati dalla legge
n. 59/2002 con le garanzie di contraddittorio, partecipazione e
trasparenza previste per il procedimento amministrativo dalle
disposizioni vigenti e dalle norme procedurali interne.
In tale ottica, contestualmente all'apertura del procedimento,
l'Autorita' ha disposto lo svolgimento di una consultazione pubblica
finalizzata ad acquisire commenti e informazioni sui temi oggetto del
procedimento da parte di tutti i soggetti interessati; ai fini della
massima accelerazione dell'iter, l'Autorita' si e' avvalsa della
possibilita' prevista dal punto 6 dell'Allegato alla propria delibera
278/99, di fissare in trenta giorni, per i casi di particolare
urgenza, il termine per la ricezione dei contributi di risposta alla
consultazione pubblica. Alla consultazione, conclusasi, il 29 maggio
2002, hanno risposto 13 soggetti: @iip, Albacom, Assoprovider,
Atlanet, Edisontel, H3G, Omnitel, SEAT Pagine Gialle, Telecom Italia,
TIM, Tiscali, Welcome Italia e Wind Telecomunicazioni.
In data 7 giugno 2002, l'Autorita' ha richiesto agli operatori
informazioni e dati quantitativi relativi all'anno 2001, in merito ad
un'ampia gamma di segmenti di mercato finali ed intermedi
potenzialmente riconducibili alla nozione di "mercato dell'accesso ad
Internet", recata dalla legge n. 59/2002.
In considerazione dei riflessi concorrenziali connessi alla
definizione dei criteri di identificazione dei mercati rilevanti e
delle relative quote di mercato, nonche' dei potenziali impatti della
definizione di nuovi mercati sui mercati identificati dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997, l'Autorita', come gia'
indicato, ha provveduto ad informare la direzione generale
concorrenza della Commissione europea e l'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato circa i criteri e gli strumenti utilizzati
per la identificazione dei mercati rilevanti.
Al fine di garantire ai soggetti interessati un ulteriore momento
di confronto con l'Autorita' in merito ai temi in discussione nell'
ambito del procedimento, l'Autorita' ha fissato due giornate di
audizioni, nei giorni 19 e 24 giugno 2002. In tale sede, i soggetti
partecipanti hanno rappresentato i rispettivi punti di vista in
merito agli obiettivi del procedimento, alla definizione dei mercati
rilevanti e dei criteri per il calcolo delle quote di mercato e al
portato regolamentare connesso all'individuazione di eventuali
posizioni di significativo potere di mercato. Essi hanno inoltre
fornito chiarimenti e integrazioni alle informazioni quantitative
precedentemente comunicate all'Autorita'. A tale ultimo riguardo, si
e' riscontrata, in alcuni casi, una diversita' di approccio
metodologico tra i vari soggetti nelle risposte alla richiesta di
dati quantitativi avanzata dall'Autorita' (diversita', tra l'altro,
comprensibile, attesa la novita' del mercato oggetto dell'analisi);
cio' ha reso necessaria una integrazione dei dati trasmessi a cura di
alcuni operatori. Alcuni soggetti hanno inoltre integrato i propri
contributi al procedimento, mediante l'invio di note e documenti
contenenti le proprie posizioni sul procedimento in corso.
In base alle risultanze dell'analisi, l'Autorita' ha quindi
provveduto alla individuazione dei mercati rilevanti ai fini
regolamentari, al calcolo delle relative quote di mercato e alla
analisi degli ulteriori criteri previsti dalla normativa vigente, ai
fini della applicazione dell'istituto del significativo potere di
mercato e della definizione dei conseguenti obblighi di natura
regolamentare, cosi' come definiti agli articoli 4, 5, 7, 8 e 9 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997, secondo quanto
previsto dalla legge n. 59/2002.
3. Valutazione economica e regolamentare del mercato di riferimento.
L'identificazione del mercato rilevante e la valutazione della
eventuale rilevanza a fini regolamentari di mercati intermedi
costituisce il primo passaggio per la effettiva operativita' della
nozione di significativo potere di mercato.
La teoria economica e la prassi applicativa consolidata inducono ad
effettuare l'individuazione del "mercato rilevante" in relazione ai
due tradizionali concetti di mercato "di prodotto/servizio" e
"mercato-geografico".
3.1. L'identificazione del mercato di riferimento in termini di
prodotto/servizio.
L'art. 1, comma 1, della legge n. 59/2002 individua, attraverso una
formula necessariamente generale, il "mercato dell'accesso ad
Internet" come mercato rilevante ai fini dell'eventuale aggiornamento
dell'elenco degli operatori aventi significativo potere di mercato,
attribuendo all'Autorita' le competenze ai fini di una sua
specificazione applicativa.
Un approfondimento di tale definizione appare ineludibile, anche in
considerazione delle peculiari caratteristiche del mercato in
questione: le molteplici soluzioni tecnologiche di fornitura dei
servizi di accesso ad Internet alla clientela finale e le numerose
articolazioni dei flussi economici tra operatori coinvolti nella
catena industriale di costruzione dei detti servizi rendono infatti
necessaria:
a) in primo luogo, una analisi e una definizione di natura
teorica di tutti i segmenti di mercato di riferimento in cui e'
scindibile la nozione generale di "servizio di accesso ad Internet"
fornita dalla legge n. 59/2002;
b) una valutazione a fini regolamentari dei mercati sopra
individuati basata su una pluralita' di elementi (condizioni
concorrenziali e grado di sviluppo dei mercati, grado di
consolidamento delle tecnologie, regime regolamentare vigente), onde
verificare quali tra essi debbano essere considerati "mercati
rilevanti", ai fini della legge n. 59/2002.
In termini concettuali, il servizio di accesso ad Internet e'
percepito dalla generalita' degli utilizzatori finali come la
fornitura di prestazioni che consentono al cliente lo scambio di
contenuti con la rete Internet. Uno sguardo piu' attento alla catena
industriale su cui si basa la funzione di tali prestazioni da parte
del cliente finale evidenzia peraltro che il servizio di accesso ad
Internet si compone di una pluralita' di prestazioni tra loro
collegate verticalmente e differenziabili orizzontalmente, in
relazione alle particolari infrastrutture e tecnologie utilizzate per
realizzare il collegamento tra l'utente ed Internet.
Sotto il profilo regolamentare, in termini generali, si e' gia'
fatto riferimento alla possibilita', da parte dell'Autorita', di
procedere ad una segmentazione dei mercati di riferimento, qualora
cio' si renda necessario ai fini di una adeguata disciplina degli
stessi. In tal senso, oltre al richiamo ai fondamenti logici e, piu'
specificamente, alle considerazioni gia' formulate in occasione della
delibera n. 197/1999, risultano dirimenti le indicazioni fornite
dalla commissione circa la possibilita' da parte degli Stati membri
di sottoporre a regolamentazione attivita' e mercati diversi da
quelli individuati dalla direttiva 97/33/CE.
Con specifico riferimento al mercato dell'accesso ad Internet, e'
d'altro canto utile un richiamo agli obiettivi e ai contenuti della
legge n. 59/2002, a supporto della necessita' di procedere ad una
segmentazione di tale nozione a fini regolamentari; al riguardo, si
ricorda che e' la stessa legge a focalizzare la sua attenzione sui
segmenti di mercato intermedi e sottesi alla fornitura del servizio
alla clientela finale; cio' accade non soltanto (ed in modo
esplicito) in relazione alla disposizione che consente agli Internet
Service Providers di accedere all'offerta di interconnessione di
riferimento, ma anche, in modo altrettanto chiaro, ancorche'
implicito, in relazione alla norma che dispone l'aggiornamento della
lista dei soggetti aventi significativo potere di mercato.
In conclusione, l'esigenza di un'ulteriore segmentazione della
nozione di cui alla legge n. 59/2002 e' stata unanimemente messa in
evidenza da tutti i soggetti interessati, nelle diverse occasioni di
partecipazione al procedimento.
3.1.1. Segmentazione del mercato dei servizi finali.
Una prima segmentazione puo' essere effettuata tra servizi di
accesso ad Internet da rete fissa e servizi di accesso ad Internet da
rete mobile. Dal lato della domanda, le due tipologie di servizio non
sono facilmente sostituibili, in quanto rispondono a differenti
condizioni di utilizzo (staticita' verso mobilita), richiedono
differenti apparati (modem o terminale mobile) e si caratterizzano
per diverse caratteristiche tecnologiche (in termini di velocita' di
trasmissione e stabilita' della connessione), nonche' per differenze
di costo e di possibilita' di accesso in navigazione. Dal lato
dell'offerta, il mercato dell'accesso da reti mobili e'
caratterizzato dal peculiare regime autorizzatorio proprio della
telefonia mobile (che impedisce agli operatori di rete fissa e agli
ISP sprovvisti di licenza mobile di poter concorrere nella
originazione delle chiamate da rete mobili), unitamente alla
indisponibilita' di servizi di accesso indiretto da rete mobile.
Cio' premesso, i dati emersi dall'istruttoria evidenziano
l'esistenza di un separato mercato dei servizi di accesso da rete
mobile ancora di dimensioni ridotte (pari a meno dell'1% del
corrispondente mercato di accesso da rete fissa) ed in fase di avvio,
in cui, peraltro, debbono ancora stabilizzarsi i processi di
carattere tecnologico (scarsa qualita', protocolli in via di
consolidamento). Tali elementi suggeriscono di rinviare ad un momento
successivo la valutazione di un intervento di natura regolamentare in
tale mercato.
Nell'ambito del mercato dell'accesso da rete fissa, una
segmentazione consolidata a livello scientifico ed acquisita ormai, a
livello internazionale, anche in ambito regolamentare, e' quella tra
i servizi di accesso in modalita' cd. dial up (con cui si indicano
comunemente i servizi di accesso commutato su rete PSTN o ISDN fino a
128 Kbit/s) ed i servizi di accesso ad Internet realizzati attraverso
altre soluzioni tecniche innovative (si pensi, in primo luogo, ai
servizi di accesso a larga banda in tecnologia DSL, ma anche, in
misura residuale, alle opzioni accesso mediante collegamenti in fibra
ottica, ovvero mediante linee affittate e tecnologie satellitari). Le
due tipologie di accesso presentano, infatti, una scarsa
sostituibilita'. Dal lato della domanda, i servizi di accesso in
modalita' dial-up sono caratterizzati da una velocita' di connessione
inferiore a quella garantita dalle modalita' di accesso non commutato
(limitando la gamma di contenuti fruibili) e non soddisfano in
maniera ottimale l'esigenza di connessioni di tipo always on; cio'
condiziona fortemente la percezione di tali categorie di servizi come
non sostituibili tra loro da parte della clientela finale. A cio' si
aggiunga che, mentre i servizi di accesso commutato sono diffusamente
disponibili sull'intero territorio nazionale, i servizi di accesso
basati su altre modalita' tecniche (si pensi, ad. es, ai servizi in
tecnologia DSL o alla fibra ottica), ancorche' in via di diffusione,
sono disponibili solo su una porzione limitata del territorio
nazionale. Dal lato dell'offerta, radicali differenze si rilevano
nella struttura dei costi sottostanti alla fornitura dei servizi di
accesso nelle due modalita', nelle conseguenti relazioni economiche
intercorrenti fra gli operatori nei vari stadi della catena
produttiva, nonche' nella dotazione infrastrutturale e di patrimonio
tecnologico degli operatori.
L'Autorita' non ritiene d'altro canto opportuno individuare il
mercato dei servizi di accesso ad Internet da rete fissa attraverso
le soluzioni tecniche innovative sopra richiamate (ed, in
particolare, attraverso soluzioni in tecnologia DSL) come mercato
rilevante ai sensi della legge n. 59/2002; cio', sulla base di
considerazioni relative al grado di maturita' delle tecnologie e al
regime regolamentare vigente per tali servizi. Se e' vero che anche
nel caso di servizi di accesso ad Internet in tecnologia DSL (come
per i servizi di accesso da rete mobile) si e' in presenza di un
segmento di mercato innovativo, e' parimenti vero che il grado di
maturita' ed affidabilita' delle tecnologie DSL fa si' che i servizi
basati su tali tecnologie (in termini di qualita' delle prestazioni,
di tempi di roll-out e di livelli di prezzi) sono da considerare come
opzioni gia' presenti sul mercato, caratterizzate da condizioni di
forte collegamento orizzontale con l'offerta tradizionale di servizi
di accesso ad Internet in dial up ed esposte a rischi di pre-emption
da parte dei soggetti che detengono il controllo sulla clientela dei
servizi tradizionali.
Tale preoccupazione e' stata peraltro immediatamente percepita, a
livello internazionale, in una fase antecedente all'avvio commerciale
delle offerte di servizi DSL; sia le Istituzioni comunitarie, sia le
principali Autorita' di regolamentazione europee (tra cui quella
italiana) hanno infatti definito una serie di vincoli e controlli in
capo all'operatore storico (per sua natura, titolare di un
significativo potere di mercato sui mercati tradizionali), proprio al
fine di assicurare uno sviluppo concorrenziale del nuovo segmento di
mercato dei servizi di accesso a larga banda. In particolare, in
Italia, vige una specifica regolamentazione, secondo il criterio del
retail minus, per l'offerta wholesale di servizi DSL da parte di
Telecom Italia, mentre la catena impiantistica necessaria per la
realizzazione di tali servizi da parte degli operatori concorrenti e'
regolata, secondo i rigidi principi dell'orientamento al costo,
nell'ambito della disciplina dell'accesso disaggregato alla rete
locale. In considerazione della disciplina vigente ed in attesa di
possibili ulteriori evoluzioni del mercato, non si ravvisa, allo
stato, l'esigenza di un'ulteriore disciplina in capo all'operatore
storico con riferimento all'offerta di servizi finali.
Alla luce di quanto detto, l'Autorita' ha individuato come
rilevante ai fini del presente procedimento il mercato finale mercato
dei servizi di accesso commutato ad Internet da rete fissa.
3.1.2. Segmentazione del mercato dei servizi intermedi.
Una completa e corretta percezione delle dinamiche del mercato
finale dei servizi di accesso commutato ad Internet da rete fissa
richiede peraltro una attenta analisi anche lungo la dimensione
verticale dei mercati intermedi dei servizi di accesso alla rete; i
soggetti fornitori di servizi finali, siano essi indipendenti o
integrati con operatori di rete, necessitano comunque di un
approvvigionamento in termini di infrastrutture, elementi e
prestazioni intermedie per la costruzione dei propri servizi. E'
pertanto chiaro che una posizione di forza nella fornitura di uno o
piu' dei servizi a monte del servizio finale, nella misura in cui si
risolva in un trattamento discriminatorio tra i diversi fruitori di
tali servizi (ed, in particolare, in un diverso trattamento tra ISP
integrato o controllato, e ISP indipendenti) e' suscettibile di
influenzare le dinamiche concorrenziali nel mercato finale. Tali
considerazioni di ordine generale, assumono un particolare rilievo,
ai fini dell'equilibrato perseguimento della ratio della legge n.
59/2002 (consistente nella equiparazione degli ISP agli operatori
titolari di licenza individuale), alla luce della attuale
articolazione del novero dei soggetti operanti sul mercato dei
servizi finali, che vede alcuni ISP integrati con operatori
licenziatari, o controllati da essi, confrontarsi con ISP
indipendenti. In tale contesto, la parita' di trattamento tra i
soggetti operanti sul mercato dei servizi finali nella fruizione
degli input intermedi e' la condizione preliminare per una effettiva
concorrenza sul mercato dei servizi finali.
La legge stessa, d'altro canto, disponendo (con una norma diversa
rispetto a quella su cui si fonda il presente procedimento, contenuta
nel medesimo art. 1, comma 1), il diritto per gli ISP di accedere a
parita' di condizioni con gli operatori licenziatari all'Offerta di
interconnessione di riferimento, evidenzia il ruolo fondamentale del
mercato dei servizi intermedi rispetto all'obiettivo di una
equilibrata concorrenza sul mercato finale. Gli stessi soggetti
partecipanti al procedimento hanno d'altro canto espresso, a
larghissima maggioranza, l'esigenza di una completa analisi delle
dinamiche di mercato dei servizi accesso ad Internet, con particolare
riferimento ai diversi servizi di rete intermedi necessari per la
fornitura del servizio finale.
Con riferimento alla tradizionale segmentazione propria
dell'interconnessione, e' possibile individuare i seguenti mercati
intermedi:
a) mercato intermedio dell'originazione: si intende il servizio
di trasporto delle chiamate Internet lungo la tratta che va
dall'utente al punto di interconnessione tra operatore di
originazione (sulla cui rete e' fisicamente collegato l'utente) e
operatore di terminazione di tipo Internet (il quale si occupa di
consegnare all'ISP il traffico destinato ad Internet), ovvero ad un
terzo operatore che si occupa solo del trasporto della chiamata
all'operatore di terminazione. Il soggetto economico che offre il
servizio e' l'operatore di rete fissa sulle cui numnerazioni
telefoniche sono attestati gli utenti finali. La domanda di mercato
e' costituita dagli operatori di rete che consentono al cliente
finale l'accesso ad Internet in carrier selection o preselection
(ovvero, degli operatori che espletano mere funzioni di trasporto).
Su tale mercato, Telecom Italia detiene, ed e' destinata a detenere
ancora, nel medio periodo, un significativo potere di mercato (come
peraltro riconosciuto dalla stessa Telecom Italia nei contributi
prodotti nell'ambito del procedimento). E tuttavia tale condizione si
risolve, nel vigente quadro regolamentare, in una puntuale e
stringente disciplina ex ante delle condizioni di interconnessione di
raccolta della generalita' del traffico e, piu' recentemente (con la
delibera 25/01/CIR), nella imposizione a Telecom Italia di specifici
obblighi di fornitura di servizi di raccolta del traffico Internet in
modalita' forfetaria. Pertanto, in tale mercato, che non e' oggetto
del presente procedimento, permangono in capo a Telecom Italia, quale
operatore notificato nel mercato dell'interconnessione, gli obblighi
attualmente applicabili alla originazione e raccolta del traffico
interconnesso.
b) mercato intermedio della terminazione: si intende il servizio
di consegna del traffico Internet al POP (Point of Presence) di un
ISP. Il soggetto che offre il servizio e' l'operatore di rete fissa
sulla cui rete e' attestato il POP verso cui e' destinata la
chiamata. La domanda di mercato e' costituita dall'operatore presso
la cui rete la chiamata e' originata o trasportata. L'evoluzione del
mercato dei servizi di interconnessione di terminazione, negli anni
intercorsi dalla piena apertura dei mercati di telecomunicazioni, ha
subito una forte evoluzione, proprio in ragione delle dinamiche
legate ai servizi di accesso ad Internet; in particolare, gli
operatori licenziatari hanno utilizzato le risorse di numerazione a
loro disposizione per concentrare sulle proprie reti la terminazione
di traffico Internet diretto verso una pluralita' di ISP, alimentando
cosi' il modello di business cd. free internet (nel quale i ricavi
degli operatori licenziatari erano assicurati per l'appunto dai
ricavi di terminazione, al netto delle somme corrisposte agli ISP a
titolo di revenue sharing). In tale ambito, alcuni operatori hanno
successivamente provveduto ad integrare al proprio interno le
funzioni di ISP e, in misura diversa a seconda della capillarita'
delle rispettive reti, a svolgere anche funzioni di trasporto (e
conseguente terminazione interna) del traffico Internet mediante i
servizi di Carrier Selection e Preselection. Da cio' discende una
situazione del mercato della terminazione nella quale alcuni
operatori presentano un controllo pressoche' totale della catena dei
servizi intermedi, integrando sia le attivita' di raccolta del
traffico Internet (in ragione delle quali sottoscrivono contratti con
la clientela finale e svolgono attivita' di fatturazione), sia le
funzioni di ISP. Tali operatori hanno pertanto una notevole facilita'
a trasferire sul mercato dei servizi finali tale posizione di forza
del mercato dei servizi intermedi.
Per tali ragioni, il mercato della terminazione si pone come
mercato rilevante, ai fini dell'applicazione della legge n. 59/2002.
3.1.3. Identificazione dei mercati rilevanti in termini
regolamentari, ai sensi della legge n. 59/2002.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, l'Autorita' ha
individuato, allo stato attuale dello sviluppo dei mercati di
telecomunicazioni, due mercati di riferimento al fine
dell'identificazione di operatori aventi significativo potere di
mercato e del conseguente aggiornamento del relativo elenco, di
seguito descritti:
1) mercato finale dei servizi di accesso commutato ad Internet da
rete fissa: si tratta del servizio di accesso alla rete Internet in
modalita' dial up, su rete PSTN o ISDN fino a 128 Kbit/s. Il soggetto
economico che offre tale servizio e' l'Internet Service Provider, sia
esso indipendente o titolare anche di una licenza di telefonia fissa.
La domanda di mercato e' costituita dagli utenti finali;
2) mercato intermedio della terminazione delle chiamate destinate
ad Internet in modalita' dialup: si intende il servizio di consegna
del traffico Internet al POP degli ISP. Il soggetto economico che
offre il servizio e' l'operatore di rete fissa sulla cui rete e'
attestato il POP dell'ISP destinatario della chiamata. La domanda di
mercato e' costituita dall'operatore presso la cui rete la chiamata
e' originata o transitata.
3.2. Identificazione del mercato di riferimento in termini
geografici.
L'Autorita' ritiene che la dimensione geografica dei mercati
rilevanti individuati coincida con il territorio nazionale.
La dimensione nazionale e' infatti coerente con le condizioni
osservate in entrambi mercati rilevanti individuati. Per quanto
concerne il servizio di terminazione da parte degli operatori
licenziatari, le condizioni di fornitura risultano omogenee sul
territorio nazionale. Altrettanto omogenea e capillare a livello
nazionale e', sotto il profilo dell'offerta alla clientela finale, la
diffusione di POP da parte degli ISP; se ne ricava il profilo di un
mercato strutturato su scala nazionale.
Tale orientamento e' risultato condiviso dalla generalita' dei
soggetti partecipanti al procedimento, nonche' dall'Autorita' garante
della concorrenza e del mercato in precedenti provvedimenti (n. 7978
del 28 gennaio 2000; n. 8141 del 13 luglio 2000 e n. 9142 del 23
gennaio 2001); la sostanziale omogeneita' delle condizioni
concorrenziali non determina d'altro canto, almeno nell'attuale fase
di sviluppo del mercato, la necessita' di individuare dei sub-mercati
a livello regionale o locale.
3.3. Parametri utilizzati per misurare la dimensione del mercato, il
grado di concorrenza e le relative posizioni degli operatori.
In coerenza con l'approccio seguito in occasione delle attivita' di
notifica di cui alla delibera n. 197/1999, e tenuto conto degli
orientamenti consolidati della Commissione europea e dell'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato, l'Autorita' ha ritenuto
opportuno effettuare una valutazione della dimensione di ciascuno dei
mercati individuati e delle relative quote degli operatori a partire
dai dati in valore (ricavi registrati nel mercato di riferimento), in
quanto questo indicatore risulta piu' appropriato ad individuare
l'effettiva forza di mercato delle imprese. In tal senso, peraltro,
si e' espressa la quasi totalita' delle imprese che hanno partecipato
alla consultazione pubblica.
Tuttavia, per il mercato dell'interconnessione di terminazione,
sono stati anche considerati i volumi di traffico; l'utilizzazione di
entrambi i criteri - evidenziando eventuali differenze nella
concentrazione del mercato (ove calcolata sulla base dei volumi
rispetto all'applicazione del tradizionale criterio dei ricavi) -
puo' infatti fornire ulteriori elementi di riflessione circa il reale
assetto concorrenziale dei mercati sottoposti ad indagine. In
particolare, qualora dovesse emergere una sostanziale differenza fra
la quota di mercato di un operatore calcolata in termini di volumi
rispetto alla quota calcolata in termini di valore (in particolare,
nella circostanza in cui la seconda risulti maggiore della prima),
cio' potrebbe condurre ad ipotizzare l'adozione di pratiche di
selezione della clientela piu' pregiata da parte dell'operatore in
questione, volte ad acquisire i clienti piu' remunerativi lasciando
agli altri operatori quelli meno remunerativi.
Piu' specificamente e con riferimento all'anno 2001 (dati
dell'ultimo esercizio), i parametri considerati sono stati:
per il mercato finale dei servizi di accesso commutato ad
Internet da rete fissa: i ricavi registrati dagli operatori di
telecomunicazione (licenziatari ed ISP), distinguendo i ricavi da
canone dai ricavi da traffico. Nel caso degli operatori licenziatari,
sono state detratte le quote di ricavo riversate agli ISP (cd.
reverse charge);
per il mercato intermedio della terminazione, i ricavi da
terminazione di traffico Internet sui POP degli ISP, nonche' la
relativa quantita' di traffico. Al fine di una piu' precisa
individuazione dell'effettivo potere di mercato degli operatori, si
e' deciso di prendere in considerazione anche la terminazione
interna, in termini di minuti e di valore. Nel caso dell'operatore
dominante, tenuto a pubblicare le tariffe di terminazione, i ricavi
da terminazione interna sono stati ottenuti moltiplicando i minuti di
terminazione interna per una media ponderata delle tariffe di
terminazione peak ed off-peak a livello di SGU che tenesse conto
della differente distribuzione del traffico nelle due fasce orarie.
Nel caso di altri operatori, non tenuti alla pubblicazione della
tariffa di terminazione, tale tariffa e' stata valorizzata sulla base
del rapporto fra i ricavi ed i minuti da terminazione esterna. I
ricavi da terminazione interna, cosi' calcolati, sono stati sommati a
quelli da terminazione esterna per formare, per ciascun operatore, il
valore totale dei ricavi da terminazione. Tali ricavi sono stati
utilizzati per trarne le quote di mercato.
Tutti i dati utilizzati per la determinazione della dimensione dei
mercati rilevanti e per il calcolo delle relative quote sono stati
richiesti formalmente dall'Autorita' ai soggetti operanti sui mercati
interessati in data 7 giugno 2002.
3.4. Utilizzo di criteri diversi dalla quota di mercato.
Il potere di mercato, secondo una definizione comunemente accolta,
e' la capacita' di un'impresa di fissare il prezzo al di sopra del
livello concorrenziale per un periodo di tempo non transitorio, senza
che questo comporti una riduzione delle vendite tale da rendere tale
strategia non profittevole. La quota di mercato detenuta da
un'impresa nel mercato di riferimento costituisce una misura tipica
dell'influenza che l'impresa in questione puo' esercitare sul
mercato. In tal senso, allorche' la quota di mercato detenuta da
un'impresa raggiunga livelli particolarmente elevati, puo' ritenersi
che questo riscontro conduca di per se' all'individuazione di un
significativo potere di mercato in capo all'impresa stessa.
Viceversa, in tutti i casi in cui il livello della quota di mercato
sia notevole (attorno al 25% o superiore), ma non raggiunga livelli
particolarmente elevati, si ritiene opportuno che, al fine di
accertare la sussistenza di una notevole forza di mercato in capo ad
un'impresa, il criterio della quota di mercato venga affiancato
dall'analisi di altri elementi. Pertanto, in coerenza con l'approccio
seguito in passato dall'Autorita' ed in sintonia con la pratica
applicativa antitrust, per le imprese che appaiono caratterizzate da
una notevole forza di mercato, sono analizzati i seguenti criteri
addizionali:
la capacita' di influenzare le condizioni mercato;
il fatturato commisurato alla dimensione mercato;
il controllo dei mezzi di accesso agli utenti finali;
le possibilita' di accesso alle risorse finanziarie;
l'esperienza nella fornitura prodotti/servizi sul mercato.
3.5. Valutazione delle posizioni degli operatori nei mercati
rilevanti.
3.5.1. Valutazione delle posizioni degli operatori nel mercato finale
dell'accesso commutato ad Internet.
La dimensione economica del mercato del servizio finale di accesso
commutato ad Internet da rete fissa e' rappresentata dalla spesa
complessiva degli utenti, cui corrispondono i seguenti introiti,
necessari al computo delle quote di mercato dei diversi operatori:
a) ricavi da traffico percepiti dagli operatori licenziatari al
netto della quota riversata agli ISP (reverse charge);
b) ricavi da reverse charge degli ISP;
c) ricavi da abbonamenti.
L'analisi delle quote di mercato degli operatori attivi nel mercato
finale dell'accesso commutato ad Internet da rete fissa ha
evidenziato la presenza di un solo operatore che detiene una quota
superiore al 25% dell'intero mercato e, quindi, suscettibile di
notifica quale operatore avente significativo potere di mercato. Piu'
precisamente, in termini di ricavi, la societa' Telecom Italia
detiene una quota pari a circa i 3/4 del mercato: il 66,7%
direttamente, mentre 1'11,1% e' detenuto dalla societa' controllata
SEAT Pagine Gialle. Peraltro, il principale concorrente supera appena
il 15%, mentre il restante 7% risulta frazionato tra diversi
operatori licenziatari ed ISP.
Il livello davvero elevato della quota di mercato detenuta da
Telecom Italia, congiuntamente alla presenza di un numero assai
limitato di concorrenti con quote di mercato apprezzabili (ovvero
almeno superiori all'1%), inducono a ritenere che il criterio della
sola quota di mercato risulti in questo caso sufficiente ad
identificare una posizione di notevole forza di mercato in capo alla
stessa Telecom Italia. Peraltro, a titolo meramente supplementare, si
sottolinea come, nel caso di questa impresa, ricorrano tutti gli
ulteriori elementi indicativi di una posizione di forza sul mercato.
In particolare, oltre alla acclarata leadership di Telecom Italia
sull'intero settore delle telecomunicazioni, rilevabile sia in
termini di fatturato che di capitalizzazione, questa impresa appare
certamente in grado di influenzare le condizioni del mercato in
questione, come denotano, tra l'altro:
il suo elevato grado di integrazione verticale, che la porta ad
essere presente in tutti gli stadi della filiera di produzione dei
servizi di accesso ad Internet;
l'elevatissimo grado di concentrazione del mercato in oggetto,
per cui si registra un indice di concentrazione C2 (quota cumulata
dei primi due operatori indipendenti) pari al 93%;
il ruolo cruciale rivestito da Telecom Italia nella fissazione
dei prezzi finali, con riferimento alle tariffe telefoniche per il
collegamento ad Intemet. A questo riguardo, e' appena il caso di
osservare che - dato il sostanziale monopolio nel mercato
dell'accesso telefonico - Telecom Italia e' l'impresa che definisce
il prezzo del traffico Internet per una larga maggioranza della
clientela Internet.
In termini di accesso alle risorse finanziarie Telecom Italia
S.p.a. e' una delle principali societa' per capitalizzazione della
borsa italiana, con possibilita' di accedere sia direttamente al
mercato dei capitali, sia al mercato obbligazionario.
Infine, indiscutibile e con pochi equivalenti nel sistema economico
italiano e' l'esperienza di Telecom Italia nella fornitura di servizi
e la sua capacita' di controllare i mezzi di accesso agli utenti
finali. Con riguardo a questo ultimo aspetto, si richiamano - tra gli
altri - due elementi: a) la capillarita' della rete di
telecomunicazioni, con oltre 27 milioni di linee attive; b)
l'importanza della rete commerciale, diretta ed indiretta, anch'essa
fortemente ramificata su tutto il territorio nazionale.
3.5.2. Valutazione delle posizioni degli operatori nel mercato
intermedio della terminazione.
Il valore del mercato complessivo dell'interconnessione di
terminazione delle chiamate ad Internet e' determinato dalla somma
dei ricavi di terminazione degli operatori licenziatari, cui va
aggiunta la c.d. terminazione interna, valorizzata secondo i criteri
sopra richiamati. In base a tale modalita' di computo, nel suddetto
mercato si registra la presenza di due operatori che detengono una
quota superiore al 25% e quindi suscettibili di notifica quali
soggetti aventi notevole forza di mercato.
In termini di ricavi, la societa' Wind Telecomunicazioni (di
seguito, per brevita', Wind) detiene una quota pari al 42% del
mercato, mentre Telecom Italia detiene il 33%. Segue un terzo
operatore (Tiscali), con una quota del 17%; agli altri operatori
spetta il restante 8%.
Una valutazione basata sui volumi di traffico conduce a risultati
sostanzialmente analoghi, con una quota ancor piu' elevata per Wind
(47%), cui corrisponde una quota in diminuzione per Telecom Italia
(31%).
Premesso che il criterio del valore, per le considerazioni sopra
richiamate, risulta di applicazione prioritaria, si rileva in ogni
caso che entrambi i criteri conducono a valori delle quote di mercato
significativamente superiori al 25% per le due imprese menzionate. In
questo caso, a differenza di quanto registrato per il mercato finale
dei servizi di accesso, il livello delle quote di mercato induce -
tuttavia - a dare maggiore rilievo agli altri criteri che concorrono
ad individuare una notevole forza di mercato in capo alle imprese.
In primo luogo, sia Wind che Telecom Italia hanno dimensioni di
fatturato complessivo sensibilmente elevati rispetto alla dimensione
dello specifico mercato della terminazione Internet (circa 320
milioni di euro): il fatturato di Telecom Italia S.p.a. nel 2001 e'
stato di 17.309 milioni di euro (30.818 milioni di euro per la
capogruppo), mentre Wind ha fatturato 3.300 milioni di euro.
In secondo luogo, appare fuori discussione la capacita' delle due
imprese di influenzare il mercato in oggetto. Difatti, si e' gia'
osservato che il mercato risulta fortemente concentrato: i primi tre
operatori detengono oltre il 90% del mercato ed i primi due ben il
75%. Peraltro, Telecom Italia e Wind sono gli unici due operatori che
operano a livello di SGU (Stadio di Gruppo Urbano) sull'intero
territorio nazionale e, quindi, in grado di offrire agli ISP la
possibilita' di attestarsi ad un livello di rete piu' vicino al
cliente finale. In aggiunta, si consideri che la rilevanza degli
investimenti necessari ad un operatore per potersi dotare di un
numero di punti di presenza sul territorio italiano sufficiente a
raccogliere volumi di traffico significativi, rappresenta una
importante barriera all'ingresso nel mercato della terminazione del
traffico Internet. Entrambe le imprese denotano inoltre un elevato
livello di integrazione, essendo impegnate in tutti gli stadi della
filiera di produzione di Internet, e sono in grado di realizzare
considerevoli economie di scopo, in conseguenza della loro
contemporanea presenza anche sugli altri principali mercati di
telecomunicazione (reti e servizi di telefonia fissa, reti e servizi
di telefonia mobile, linee affittate). Per queste ragioni, sia
Telecom Italia, sia Wind possono vantare una notevole forza
contrattuale nei confronti degli altri operatori di telecomunicazione
(ISP ed operatori di licenziatari), con particolare riferimento alla
definizione delle tariffe di interconnessione per le chiamate
destinate ad Internet.
In terzo luogo, in termini di esperienza nella fornitura di servizi
sul mercato, il fatto stesso che Telecom Italia sia l'unico operatore
tenuto da cinque anni a predisporre un'offerta di riferimento per
tutti i servizi di rete necessari ai propri concorrenti attribuisce
all'ex monopolista la massima esperienza nella fornitura di servizi
intermedi agli operatori di telecomunicazione (siano essi operatori
licenziatari o ISP). Per quanto riguarda Wind, l'esperienza nella
fornitura di servizi ad altri operatori e' certamente piu' recente,
tenuto conto che solo negli ultimi anni la societa' ha cominciato a
formulare offerte wholesale. Tuttavia, con specifico riguardo agli
ISP, si deve osservare come - da informazioni fornite dalla stessa
azienda - siano oramai oltre un centinaio gli ISP che si avvalgono
della rete del secondo operatore.
In quarto luogo, circa la possibilita' di accedere alle risorse
finanziarie, per Telecom Italia valgono le considerazioni svolte al
paragrafo precedente, mentre, nel caso di Wind, e' sufficiente notare
che analoghe valutazioni possono essere espresse con riferimento alla
societa' che ne detiene la quota di maggioranza, Enel S.p.a,
anch'essa quotata in Borsa.
Da ultimo, in relazione al controllo dei mezzi di accesso ai
clienti, appaiono elementi di particolare rilievo la richiamata
capillarita' della rete di telecomunicazioni, che nel caso di Telecom
Italia si estende fino a comprendere i circa 27 milioni di doppini in
rame (attivi) della rete d'accesso. In termini di clientela, le due
imprese sono di gran lunga quelle con il maggior numero di abbonati:
mentre per Telecom Italia e' sufficiente ricordare che questa impresa
detiene ancora il monopolio sostanziale dell'accesso e quote di
mercato attorno all'80% con riferimento ai ricavi da traffico
telefonico, nel caso di Wind, soprattutto in seguito all'acquisizione
della societa' Infostrada, il numero di abbonati ai diversi servizi
(telefonia vocale nelle modalita' della carrier selection e della
carrier preselection, telefonia mobile, Internet) si avvicina oramai
ai 20 milioni, secondo informazioni rese note dalla stessa societa'.
Anche in termini di espansione della rete commerciale (sia diretta,
destinata alle imprese di maggiori dimensioni, sia indiretta, rivolta
prevalentemente alla clientela residenziale ed alle piccole imprese)
e di spese pubblicitarie, i dati relativi a Wind e a Telecom Italia
denotano una capacita' di accedere alla clientela finale di queste
due imprese che non trova riscontro tra i concorrenti. Cosi', nel
caso dell'impresa da meno tempo sul mercato ovvero Wind, si puo'
valutare in circa 5.000 il numero di punti vendita, mentre dal
bilancio si apprende che le spese pubblicitarie e per l'acquisizione
del cliente sfioravano i 200 milioni di euro nel 2001 (6% del
fatturato totale).
In conclusione, l'elevato livello delle quote di mercato detenute
da Wind e da Telecom Italia nel mercato dell'interconnessione di
terminazione per le chiamate destinate ad Internet, congiuntamente
agli altri elementi indicativi di una posizione di forza sul mercato
in questione, inducono a conferire ad entrambe le imprese la
caratteristica di operatore con notevole forza di mercato e, quindi,
a provvedere alla relativa notifica.
Udita la relazione del commissario avv. Alessandro Luciano,
relatore ai sensi dell'art. 32 del regolamento concernente
l'organizzazione e il funzionamento dell'Autorita'.
Delibera:
Art. 1.
1. Ai fini del presente provvedimento, si intende per:
a) mercato dei servizi di accesso commutato ad Internet da rete
fissa: il servizio di accesso alla rete Internet in modalita' dial
up, su rete PSTN o ISDN fino a 128 Kbit/s;
b) mercato della terminazione delle chiamate destinate ad
Internet in modalita' dial up: il servizio di consegna del traffico
Internet al POP (point ofpresence) di un Internet Service Provider.
2. Per quanto non altrimenti disciplinato dalla presente delibera,
si intendono applicabili le definizioni recate dalle disposizioni
vigenti.
Art. 2.
1. Telecom Italia S.p.a. e' societa' avente significativo potere di
mercato nei seguenti mercati:
a) mercato dei servizi di accesso commutato ad Internet da rete
fissa;
b) mercato della terminazione delle chiamate destinate ad
Internet in modalita' dial up.
2. Alla societa' Telecom Italia S.p.a. continuano ad applicarsi
tutti gli obblighi ai quali essa e' soggetta, in ragione della
qualifica di operatore notificato nei mercati identificati ai sensi
del decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n.
318.
Art. 3.
1. Wind Telecomunicazioni S.p.a. e' societa' avente significativo
potere di mercato nel seguente mercato:
a) mercato della terminazione delle chiamate destinate ad
Internet in modalita' dial up.
Art. 4.
1. Ai soggetti designati come aventi significativo potere di
mercato ai sensi degli articoli 2 e 3 del presente provvedimento si
applicano gli obblighi di cui agli articoli 4, 5, 7, 8 e 9 del
decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 1997, n. 318.
Il presente provvedimento e' notificato alle societa' Telecom
Italia S.p.a. e Wind Telecomunicazioni S.p.a. e alla Commissione
europea ed entra in vigore dalla data di notifica agli operatori.
Il presente provvedimento e' pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana e nel bollettino ufficiale dell'Autorita'.
Roma, 10 luglio 2002
Il presidente: Cheli
